España 2013-2014

PLAN PRESUPUESTARIO 2013-2014
VERSIÓN 3 DE AGOSTO DE 2012 – 11 HORAS
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ÍNDICE
Introducción
I. Entorno económico y previsiones
II. Estrategia fiscal
III. Medidas de ajuste fiscal
1. Medidas tributarias
2. Medidas de reordenación y racionalización de las Administraciones Públicas
3. Medidas en materia de empleo
4. Medidas de racionalización del sistema de dependencia
5. Medidas en materia de Seguridad Social
6. Medidas en materia de infraestructuras y vivienda
7. Medidas específicas de reducción del gasto en la Administración General del Estado
8. Medidas de consolidación fiscal en las Administraciones Territoriales
IV. Cuentas de las Administraciones Públicas 2012-2014
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INTRODUCCIÓN
La recaída reciente de la economía española, aun sin llegar a la gravedad de 2009, está teniendo una gran virulencia. Los últimos datos de coyuntura, correspondientes al indicador adelantado de la contabilidad nacional trimestral, avanzan una caída de la actividad del -1,0% en términos anuales, y del -0,4% en términos intertrimestrales (segundo trimestre). La caída de la demanda interna, que no llega a compensarse con el impulso de la demanda externa, está suponiendo una destrucción de empleo, que se concreta en términos de la Encuesta de Población Activa del segundo trimestre de 2012 en una reducción del número de ocupados a una tasa interanual del -4,84% y en un incremento de la tasa de paro hasta el 24,63% de la población activa.
La desaceleración de la demanda interna, más pronunciada que en la media de los países de la Unión Europea, está ligada a las dificultades de acceso a la financiación en los mercados. La fuerte dependencia del ahorro externo, en un momento de fuerte inestabilidad de los mercados financieros y, también, de dudas sobre la arquitectura institucional de la zona euro, se ha convertido en una restricción para la necesaria reactivación de la demanda interna.
La rápida expansión del crédito, que impulsó el crecimiento económico en los años anteriores a la crisis, se ha traducido, especialmente desde mediados de la pasada década, en un importante incremento de la financiación exterior. Esta dependencia externa, evidenciada en términos de la relación ahorro e inversión en un pronunciado déficit de cuenta corriente, ha impulsado un continuado ascenso de la deuda externa neta. Según la posición de inversión internacional, se ha producido un incremento de la deuda externa neta desde el 29,26% del PIB en 2003 al 92,45% del PIB en el primer trimestre de 2012. La dependencia de la financiación externa, en definitiva, es la principal fuente de vulnerabilidad de la economía española.
La corrección de los desequilibrios exige el diseño de una estrategia de política económica que contenga los elementos adecuados en el presente contexto, en términos de compromiso con la consolidación presupuestaria y las reformas estructurales, y su articulación a medio plazo de modo que sea capaz de concitar la credibilidad de los mercados financieros y la confianza de los agentes económicos.
Esta estrategia pivota principalmente sobre dos ejes: la consolidación fiscal y el impulso de nuevas reformas estructurales. La política fiscal tiene como objetivo cumplir con la senda de consolidación fiscal aprobada en el Consejo ECOFIN del pasado 10 de julio. El compromiso con esta senda transmite al mercado la voluntad de acción en el corto plazo para la progresiva contención del crecimiento de la deuda del sector público, a la vez que se señala la sostenibilidad de las cuentas públicas en el medio plazo. El presente Plan Presupuestario para el período 2013-2014 afianza la credibilidad en materia de política fiscal, al diseñar el escenario de las futuras decisiones en materia de política fiscal. En términos cuantitativos, las decisiones comprometidas en el presente documento permitirán alcanzar la senda presupuestaria fijada, que se
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concreta en un saldo presupuestario observado del 4,5% en 2013 y del 2,8% en 2014.
El ejercicio de consolidación fiscal, en el contexto de la necesaria corrección de desequilibrios macroeconómicos, contribuye al proceso de desapalancamiento de nuestra economía. Desde 2008, año en el que se recrudecieron las tensiones del mercado financiero, los hogares y las sociedades no financieras han llevado a cabo un proceso de desendeudamiento. A través de las decisiones que se han tomado de consolidación fiscal del sector público, se han trasladado a su vez señales a los agentes para continuar este proceso de ajuste, con figuras muy selectivas para captar ahorro de los hogares de forma progresiva, y mediante el incremento del coste de endeudamiento de las empresas.
El esfuerzo que se está haciendo, en términos de ajuste estructural, como se expone más adelante, es muy relevante, y se traslada a todos los subsectores de nuestra economía, a la Administración General del Estado, y también a las CCAA, las CCLL y a la Seguridad Social. La reforma de la Constitución y la nueva Ley orgánica de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera proporcionan un marco institucional creíble para plantear un ejercicio de política presupuestaria responsable, guiada por el cumplimiento de los objetivos, así como instrumentos eficaces para controlar a tiempo cualquier desviación en la ejecución de los presupuestos de las diferentes Administraciones. Esta reforma institucional se completará con una reforma de la normativa presupuestaria, que en cumplimiento de las recomendaciones del Consejo de 10 de julio, permitirán la creación de un consejo fiscal independiente.
El ajuste presupuestario es parte del compromiso con la construcción europea y la defensa de la moneda única. Es a través de la estabilidad macroeconómica y de las reformas, que deben producirse con el apoyo del marco institucional de la moneda común, como se relajan las condiciones de acceso a los mercados financieros y se reactiva el crecimiento. Las instituciones comunitarias, a través del proceso de integración reforzado, en el plano financiero y fiscal, garantizan la viabilidad de nuestro crecimiento económico futuro.
Siendo las medidas de consolidación fiscal imprescindibles en este momento, además, desde una perspectiva de medio y largo plazo, deben plantearse asimismo reformas estructurales para afianzar el crecimiento potencial de la economía. Durante el primer semestre de 2012 se han aprobado, entre otros, una profunda reforma laboral, se han dado pasos decisivos en la reforma financiera, que se completarán en agosto con las reformas previstas en el Memorando de Entendimiento aprobado en el Consejo de 10 de julio, y se ha abordado una revisión completa de las relaciones entre Administraciones, que van desde el adelgazamiento de las estructuras administrativas, al ahorro en políticas muy significativas, como la educación, la sanidad, o la función pública, en general. Las nuevas reformas estructurales son también claves para garantizar que nuestro país flexibilice su estructura productiva y se prepare de modo óptimo para la siguiente fase expansiva del ciclo, así como para generar crecimiento adicional y compensar de esta forma el impacto restrictivo de la política fiscal a corto plazo. A medio plazo, los dos tipos de reformas
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combinarán efectos en la misma dirección y serán inequívocamente positivas para recuperar el crecimiento de la economía, de la producción y del empleo.
La consolidación fiscal
En el marco del Procedimiento de Déficit Excesivo en que se encuentra incursa España desde 2009, el Programa de Estabilidad 2012-2015 estableció la obligación de alcanzar en 2013 una necesidad de financiación de las administraciones públicas del 3 por ciento del PIB. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que la evolución del ciclo ha sido más desfavorable que la prevista inicialmente, circunstancia que endurece de forma muy significativa cualquier proceso de consolidación fiscal, el pasado 10 de julio el Consejo ECOFIN decidió revisar los términos del procedimiento de déficit excesivo, que retrasa en un año la consecución de un saldo presupuestario del 3% o inferior, pero mantiene un esfuerzo similar de consolidación estructural durante el período.
Aunque la consolidación fiscal tiene un coste en el corto plazo en términos de crecimiento, como se refleja en el cuadro macroeconómico que acompaña este documento, las repercusiones a medio y largo plazo son netamente positivas. Los efectos negativos sobre el crecimiento se diluirán paulatinamente, a medida que la corrección de los desequilibrios macroeconómicos genere una dinámica favorable a la disponibilidad de financiación, al crecimiento, y a la creación de empleo, que mejore la confianza en el futuro de nuestra economía, a la vez que la mejora de nuestro saldo por cuenta corriente disminuya el stock de deuda exterior en relación al PIB, dando todo esto como resultado la caída de la rentabilidad exigida a la deuda española por parte de los inversores.
Por estas razones, el saneamiento de las cuentas públicas se ha convertido en un objetivo prioritario de la política económica del Gobierno español. Desde el principio de la legislatura se han adoptado numerosas iniciativas para garantizar la consolidación fiscal que permita reducir el déficit del conjunto de las administraciones públicas, con el objetivo a medio plazo de alcanzar el equilibrio presupuestario estructural y de revertir la dinámica alcista de la deuda pública hasta lograr niveles de financiación sostenibles. Por una parte, se han aprobado reformas institucionales, como la generalización del techo de gasto, que garantizarán unas cuentas públicas equilibradas y transparentes para el Estado, la Seguridad Social, las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Entre estas reformas destaca la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), aprobada en abril de 2012. Esta ley no solo establece objetivos en términos de déficit y deuda para todas las administraciones públicas, sino que además, prevé mecanismos de control y transparencia de forma que, institucionalmente, las garantías de cumplimiento de los objetivos de déficit sean mucho mayores. Un aspecto clave de esta Ley es el refuerzo del control de la ejecución presupuestaria en todos los niveles de la Administración de modo que, en caso de detectarse desviaciones, se tomarán las medidas necesarias para corregirlas.
Además del ámbito legislativo, se han adoptado iniciativas para avanzar en la racionalización de las administraciones y sus correspondientes organismos
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dependientes, así como en el ámbito del sector público empresarial. Asimismo, se están llevando a cabo reformas que tienden a repercutir en el usuario parte del coste de los servicios públicos y a mejorar la eficacia en la prestación de servicios públicos esenciales. En este sentido, destacan las medidas de racionalización del gasto sanitario y farmacéutico destinadas a garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud, contenidas en el Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, y las medidas de contención del gasto en el ámbito educativo, contenidas en el Real Decreto Ley 14/2012, de 20 de abril. Deben destacarse igualmente las diversas iniciativas de apoyo financiero a las Comunidades Autónomas y Entidades Locales como los anticipos de tesorería de los recursos del Sistema de Financiación, la denominada línea ICO-Comunidades Autónomas, el Plan de pago a Proveedores o el Fondo de Liquidez Autonómico, siempre complementadas con la debida condicionalidad fiscal y financiera. Estos mecanismos están contribuyendo a aliviar las fuertes restricciones de acceso al crédito que están sufriendo las Administraciones Públicas y, al mismo tiempo, les facilita poder atender sus necesidades de financiación, a cambio de reforzar sus compromisos con la consolidación fiscal.
En tercer lugar, se han aprobado una serie de medidas que tienen por objeto conseguir una mejora en la gestión de los recursos públicos, permitiendo una disminución apreciable de los costes operativos de las administraciones públicas. Desde el punto de vista de la recaudación, se ha puesto en marcha un importante programa de lucha contra el fraude, que abarca la aprobación de un proceso extraordinario de regularización fiscal, acompañado de una reforma normativa de incrementa sustancialmente la capacidad de la Agencia tributaria. En materia de gasto público, deben destacarse los avances en el marco del plan para revisar las retribuciones de directivos en el ámbito del sector público, en la estructura de la Administración, y de restructuración y racionalización del sector público empresarial y fundacional estatal. Medidas de contenido similar se han adoptado en el ámbito de las Administraciones territoriales.
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I. ENTORNO ECONÓMICO Y PREVISIONES
Novedades recientes en el contexto internacional
Tras la desaceleración de la economía europea en la segunda mitad de 2011, al comienzo de 2012 se esperaba una mejora rápida, pero la situación se ha deteriorado desde comienzos de mayo, con la crisis del euro y su repercusión en el resto de mercados. El FMI en sus previsiones publicadas en julio, proyecta un crecimiento global para 2012 del 3,5%, cuatro décimas menos que en 2011, esperando una mejora hasta el 3,9% en 2013. En paralelo, prevé que el comercio mundial crecerá en 2012 un 3,8%, 2,1 puntos porcentuales menos que el pasado año y se recuperará al 5,1% en 2013. No obstante, la situación ha seguido empeorando recientemente, ya que el índice PMI global compuesto de manufacturas y servicios, que representa en torno al 85% del PIB mundial, se situó en julio ligeramente por debajo del dato de junio, indicando el crecimiento más débil desde mediados de 2009. En la zona euro, el PIB se estabilizó en el primer trimestre, tras el moderado descenso sufrido en el último tramo de 2011. En los meses más recientes, los diversos indicadores han ido mostrando señales de debilidad cada vez más evidentes, con un deterioro, tanto de la confianza de los agentes económicos como del nivel de actividad. Así, el debilitamiento en el PMI compuesto de la zona euro desde principios de este año es consistente con la evidente desaceleración de la actividad tanto dentro de la zona del euro como en el resto del mundo. El FMI prevé para 2012 un descenso del PIB del área euro del 0,3%, muy alejado del retroceso del 4,4% sufrido en 2009, esperando un moderada recuperación al 0,7% en 2013.
En Estados Unidos, tras un comienzo del año 2011 relativamente débil, la economía fue ganando fortaleza conforme avanzaba el año. En el primer trimestre de 2012 el alza del PIB se moderó ligeramente y, posteriormente, los indicadores parecen haber perdido últimamente su trayectoria alcista por las incertidumbres globales y la mayor cautela de los agentes económicos. El FMI prevé un crecimiento estadounidense del 2,0% en 2012 y del 2,3% en 2013. En Japón, el PIB creció con fuerza en el primer trimestre, tras estancarse en el último tramo de 2011, si bien las últimas señales, como los índices PMI de junio, en terreno ligeramente contractivo, también apuntan un debilitamiento de la actividad. La previsión del FMI es de un crecimiento del 2,4% en 2012, superando el retroceso del 0,7% del pasado año, debido al tsunami y terremoto sufrido en marzo de ese año.
Por su parte, las economías de los países emergentes se ralentizaron en el año 2011, tendencia que continuará en 2012, proyectando el FMI un alza del PIB conjunto del 5,6%, frente al 7,5% registrado hace dos años. La menor demanda exterior influyó en su ritmo de actividad, al igual que algunas de las medidas adoptadas para evitar las presiones inflacionistas. Se espera una aceleración del crecimiento hasta el 5,9% en 2014. En algunos casos, las medidas de política económica de estas economías ya tienen un carácter expansivo ante la ralentización de la actividad y la reducción casi generalizada de las presiones inflacionistas.
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Pese a un contexto de desaceleración económica, los precios del petróleo experimentaron un fuerte repunte en el primer trimestre de 2012, en buena medida por el efecto de las tensiones geopolíticas, especialmente con Irán. Posteriormente, a partir de abril, los precios se orientaron a la baja, situándose la media de junio en el menor nivel desde finales de 2010. Este retroceso refleja el temor a una menor demanda mundial, al que se unió un incremento de la oferta de algunos productores de la OPEP para contrarrestar el efecto del embargo a Irán. El descenso de los precios del petróleo se ha sumado al de otras materias primas, incidiendo en una atenuación de las presiones inflacionistas, favorecida también por la ralentización de la actividad.
Evolución reciente de la economía española
La evolución de la economía española en el año 2011 fue en gran medida paralela a la registrada por la economía de la zona euro. El crecimiento del PIB se fue ralentizando progresivamente conforme avanzaba el año para terminar cayendo un 0,3% intertrimestral en el último trimestre de 2011. Esta trayectoria resultó, fundamentalmente, de la progresiva ralentización de la demanda interna a lo largo del año tanto en términos intertrimestrales como interanuales. Todos los componentes de la demanda experimentaron esta desaceleración y en el cuarto trimestre de 2011 se observó una contracción intertrimestral de todos los agregados de la demanda interna y de las exportaciones, con la excepción de las exportaciones de servicios distintos del turismo.
Como consecuencia, la economía española mantuvo en 2011 el patrón de comportamiento que la caracteriza desde 2008: contracción de la demanda interna compensada con una aportación positiva de la demanda exterior. Esta tendencia se ha prolongado en el primer trimestre de 2012. En efecto, la demanda nacional ha acelerado tres décimas su ritmo de caída hasta el 3,2% interanual como consecuencia de los mayores ritmos de descenso de todos sus componentes, excepto el consumo privado que modera el suyo. La desaceleración de la demanda interna se extiende también al sector exterior, donde importaciones y exportaciones reducen apreciablemente sus tasas de variación y la contribución del sector exterior al crecimiento se modera cuatro décimas hasta situarse en 2,8 puntos porcentuales. Como consecuencia del menor crecimiento experimentado especialmente en la segunda mitad de 2011, y de la contracción del PIB que ha tenido lugar en el primer trimestre de 2012 (-0,3% intertrimestral), se intensificó el ritmo de destrucción de empleo, disminuyendo un 1,9% el número de ocupados en 2011, y aumentando la tasa de paro 1,5 puntos porcentuales hasta situarse en el 21,6%, según datos de la Encuesta de Población Activa. Esta tendencia ha continuado en el primer trimestre de este año, cuando el número de ocupados se ha reducido un 1,6% intertrimestral y la tasa de paro desestacionalizada ha aumentado 0,9 puntos porcentuales con respecto al cuarto trimestre de 2011. Los indicadores más recientes como los PMI de bienes y servicios, cuyo valor se ha reducido del primer al segundo trimestre 2,7 y 2,4 puntos hasta 42,2 y 42,4 respectivamente, muestran que durante el segundo trimestre se ha prolongado la tendencia contractiva de la economía, confirmado por el avance de contabilidad trimestral del INE.
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Por su parte, la necesidad de financiación de la economía española se redujo apreciablemente en 2011 hasta situarse en el 3,4% del PIB, seis décimas porcentuales por debajo de su valor en 2010, debido fundamentalmente a la mejora experimentada por el saldo de intercambios exteriores de bienes y servicios. Esta tendencia parece prolongarse en el primer trimestre de 2012, con una reducción de la necesidad de financiación de 0,8 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del año anterior debida, principalmente, a la fuerte caída de la formación bruta de capital.
El escenario macroeconómico 2012-2015
El escenario macroeconómico que acompaña al Informe de Posición de la Economía Española prevé la prolongación en 2012 de la senda contractiva observada desde mediados de 2011, unida a una fuerte intensificación del esfuerzo fiscal estructural, estimando un descenso interanual del PIB en volumen del 1,5%. Aunque en el conjunto del año la economía se contraerá en 2013, el año muestra un perfil de recuperación trimestral que se hará perceptible para el conjunto del año en 2014 y 2015, estimándose para dichos años tasas de variación del producto del -0,5%, 1,2% y 1,9%, respectivamente.
El escenario proyectado para 2012 está determinado por la contracción de la demanda interna, parcialmente compensada por una mayor contribución de la demanda externa neta al crecimiento. En concreto, la demanda nacional restará 4 puntos porcentuales a la variación anual del PIB, 2,2 puntos más que en 2011, y el sector exterior aportará 2,5 puntos porcentuales, al igual que el pasado año. En los años posteriores se iniciará una senda de reequilibrio del patrón de crecimiento, adquiriendo gradualmente la demanda nacional más relevancia y moderándose la aportación del sector exterior. A partir de 2013, la reducción de las cotizaciones y el incremento del IVA, en un contexto de mejora de las condiciones de financiación, producirá un impacto positivo en términos de devaluación fiscal, que permitirá impulsar el proceso de recuperación trimestral, que culminará en 2014.
El escenario previsto contempla un apreciable cambio en la necesidad de financiación de la economía española frente al resto del mundo. Se reduce hasta 1,5 puntos de PIB en 2012 y a partir de 2013 se convierte en capacidad de financiación cuyo valor alcanzaría el 2% del PIB al final del periodo de previsión. La significativa mejora de la balanza comercial y de servicios será la principal responsable del cambio de necesidad a capacidad de financiación.
Por sectores, la capacidad de financiación del sector privado pasará del 5,5% del PIB en 2011 al 3,9% en 2015, mientras que la necesidad de financiación de las AAPP se reducirá desde el 8,9% del PIB en 2011 hasta el 1,9% en 2015. La reducción del gasto corriente y de la inversión pública, las medidas Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera y las incluidas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado 2012, así como las adoptadas el pasado 13 de julio, determinarán, en gran medida, la orientación del ajuste previsto para el Estado, el ajuste de las CCAA deriva de lo establecido en sus planes económico financieros bajo el seguimiento del Estado y de las CCLL, una mayoría bajo planes de ajuste a largo plazo por recibir financiación a proveedores en 2012.
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La estrategia de política económica adoptada se apoya en dos pilares básicos, la consolidación fiscal y las reformas en los mercados de factores y de productos, destacando especialmente las reformas financiera y laboral, y la liberalización de sectores y reforzamiento de la unidad de mercado interna.
Los esfuerzos de consolidación presupuestaria más intensos se producirán en los años 2012 a 2014, durante los que el déficit público deberá reducirse hasta situarse en el 2,8 por ciento del PIB.
Los efectos de estas reformas serán claramente perceptibles a partir de 2013, coincidiendo con un afianzamiento de la recuperación europea, que apoyará la progresiva recuperación proyectada para la economía española a partir del próximo año. Una menor prima de riesgo –dada por las ganancias de confianza propiciadas por las reformas-, acompañada por la mayor utilización de los mecanismos de flexibilidad incluidos en la reforma laboral deberían mejorar la confianza y sostener el consumo e inversión privados. Además, el proceso de devaluación interna y las reformas favorecerán indirectamente, las exportaciones, a través del mayor crecimiento de la competitividad externa, así como el crecimiento del PIB potencial a través de todos sus componentes: productividad total de los factores, capital y trabajo.
El cuadro 1 que se reproduce más abajo contiene los principales supuestos del escenario macroeconómico descrito anteriormente y el cuadro 2 dicho escenario, elaborado previa consulta preceptiva al Banco de España. Por su parte, el cuadro 3 refleja las previsiones más recientes publicadas por la CE, el FMI y la OCDE, que se han tenido en cuenta para elaborar el escenario del Gobierno.
Cuadro 1
Principales supuestos del cuadro macroeconómico
201220132014Tipos a corto Euribor 1 año1,21,41,6Tipos a largo Deuda española a 10 años6,45,04,5Crecimiento de los mercados de exportación1,34,05,0Tipo de cambio efectivo real (variación)-0,5-1,0-0,5Tipo de cambio euro dólar1,271,241,24Precio del petróleo $ / Barril108,0101,0101,0Precio del petróleo € / Barril85,381,781,7Fuente: Ministerio de Economía y Competitividad
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Cuadro 2
Escenario macroeconómico
2011201220132014PIB por componentes de demanda (% variación real)Gasto en consumo final nacional-0,7-2,3-3,1-0,7Gasto en consumo final nacional privado (a)-0,1-1,5-1,41,0Gasto en consumo final de las AA.PP.-2,2-4,8-8,2-6,4Formación bruta de capital-5,2-9,8-2,01,4Variación de existencias (contribución en p.p.)0,00,00,00,0Demanda nacional-1,7-4,0-2,8-0,3Demanda nacional (contribución al crecimiento del PIB)-1,8-4,0-2,8-0,3Exportación de bienes y servicios9,01,66,07,1Importación de bienes y servicios-0,1-6,7-1,53,3Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB)2,52,52,31,5PIB0,7-1,5-0,51,2PIB a precios corrientes: miles de millones de euros1.073,41.060,61.073,11.101,4PIB a precios corrientes: % variación2,1-1,21,22,6PRECIOS (% variación)Deflactor de PIB1,40,31,61,5COSTES LABORALES Y EMPLEO (% variación)Remuneración (coste laboral) por asalariado0,8-1,01,50,5Empleo total (b)-1,9-3,7-0,21,1Productividad por ocupado ©2,82,60,71,0Coste Laboral Unitario (CLU)-1,9-3,50,8-0,5Pro memoria (datos EPA)Paro: % población activa21,624,624,323,3 miles de personas4.999,05.671,15.598,65.337,7Sector público (d)Cap.(+) / Nec. (-) financiación-8,9-6,3-4,5-2,8SECTOR EXTERIOR (%PIB)Saldo de operaciones corrientes con el resto del mundo-3,9-2,00,01,0Cap.(+) / Nec. (-) financiación frente al resto del mundo-3,4-1,50,51,5(a) Hogares e ISFLSH(b) Empleo EPA(c) Calculado con PTETC(d) No se incluyen impacto one-off en déficit derivado de operaciones de reestructuración de sector financiero.FUENTE: INE y Ministerio de Economía y CompetitividadPorcentaje de variación anual, salvo especificación en contrario
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Las hipótesis realizadas en este Plan respecto a los tipos de interés a corto y largo plazo de la deuda pública son sumamente conservadoras. Incluso en un escenario como el contemplado de relajación gradual de la prima, en el momento en que la ganancia de credibilidad comenzará a consolidarse el descenso de la prima de riesgo podría ser más acusado que el previsto como supuesto central. A este respecto resulta ilustrativo el siguiente ejercicio de sensibilidad. Tomemos un descenso de 200p.b. de la prima de riesgo a lo largo de toda la curva de intereses en los años 2013 y 14. Ello supondría unos 4.500 M€ menos de gastos por intereses en 2013 y unos 7.500 M € menos en 2014, siempre en términos de contabilidad nacional. Es claro, pues, que las necesidades de ajuste fiscal en cada año del Plan son enormemente sensibles a la evolución de la prima de riesgo y que los riesgos positivos a medio plazo son muy considerables.
El ejercicio es especialmente relevante en la medida en la que, en la actualidad, España está pagando una prima de riesgo que no responde a sus fundamentales. Una parte importante del diferencial de tipos que está pagando el Reino de España responde a las dudas sobre el euro. En el último informe del FMI sobre el Fiscal Monitor, en el período enero-junio de 2012, se cuantifica un diferencial de 200p.b que responde a estas cuestiones ajenas a la política económica española.
El compromiso Europeo con el euro es absoluto, como así lo han hecho saber el Consejo Europeo del 21 de julio, como las declaraciones del Presidente del BCE del pasado 26 de julio. Las reformas institucionales y acciones que se tomen a nivel europeo para disipar las dudas sobre el euro permitirán que España deje de pagar el diferencial de tipos que ha venido soportando en los últimos tiempos.
En un entorno donde el rango de previsiones económicas es tan amplio, las previsiones de crecimiento potencial están inevitablemente afectadas por análoga incertidumbre.
Partiendo del escenario macroeconómico ilustrado por el cuadro 2, el cuadro 4 describe el resultado del ejercicio de cálculo del crecimiento potencial y el OG, junto con los componentes del primero. La extracción del componente cíclico de la PTF se ha realizado mediante filtro de Kalman, siguiendo la metodología de función de producción de la CE.
Como se aprecia en el cuadro, alcanza un mínimo (-1,4%) en 2013, para recuperarse rápidamente hasta 0,6% en 2015, gracias en buena medida a la batería de reformas estructurales aprobadas por el Gobierno durante los últimos meses. De hecho, aunque ya fuera del horizonte de previsión, el crecimiento potencial se situaría en 2018 ya claramente por encima del 2%, cerrándose el OG a un ritmo superior a 1 p.p. anual a partir de 2012.
Las contribuciones de los distintos factores productivos al crecimiento potencial siguen patrones bien distintos. El capital sigue un perfil bastante estable por su
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propia dinámica de acumulación, con tasas en el entorno de 0,2 y 0,3% a consecuencia de las tasas negativas de la formación bruta de capital fijo alcanzadas durante los últimos años y, dentro del horizonte contemplado, hasta 2013, si bien a partir de 2015 se sitúa ya en trayectoria de recuperación clara. La aportación del empleo alcanza su mínimo en 2012 y a partir de ese punto va mejorando fuertemente, hasta el punto de que la contribución se equilibra a cero en 2015, circunstancia a la que no es ajena la reciente reforma del mercado de trabajo. Finalmente, la productividad total de los factores, habiendo dejado atrás el pico de los años 2007-2011 dado por la pérdida sustancial de peso de la inversión residencial en el PIB, se recupera paulatinamente hasta alcanzar una tasa de crecimiento de 0,4% en 2015, para proseguir posteriormente su aceleración.
Cuadro 3
PIB potencial y output gap
PTFCapitalEmpleo20043,33,3-0,60,11,61,620053,63,3-0,40,21,71,420064,13,30,40,41,71,120073,53,20,70,6 1,70,920080,92,4-0,80,61,40,42009-3,70,8-5,30,60,8-0,72010-0,10,2-5,50,60,6-1,020110,7-0,3-4,60,50,5-1,32012-1,5-1,3-4,70,30,3-1,92013-0,5-1,4-3,80,20,2-1,820141,20,0-2,70,30,2-0,5Fuente: Ministerio de Economía y Competitividad(*) Componente tendencial de la productividad total de los factores calculada mediante filtro de Kalman.PIB real (tasa %)Función de Producción. PTF KF (*)Contribuciones al crecimiento del PIB potencialOutput gap (%)PIB potencial (tasa%)
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II. ESTRATEGIA FISCAL
La Recomendación de Déficit Excesivo emitida por el Consejo Europeo de 30 de noviembre de 2009 fijaba 2013 como fecha límite de consecución de un déficit de las Administraciones Públicas de un 3 por ciento del PIB. Aunque en el marco de esta Recomendación, España ha venido tomando medidas encaminadas a su cumplimiento, el contexto económico nacional e internacional ha elevado el grado de prociclicidad derivado de la reducción de una parte muy sustancial del déficit público en un horizonte de tiempo relativamente corto. Tales circunstancias, han llevado al Gobierno a fijar una nueva senda de consolidación fiscal que, tras su ratificación por el ECOFIN de 10 de julio, fue aprobada por el Consejo de Ministros del 13 de julio.
La nueva senda especifica que los objetivos de cumplimiento pasan a ser del 6,3 por ciento del PIB en 2012, 4,5 por ciento en 2013 y 2,8 por ciento en 2014. El esfuerzo estructural a realizar es muy significativo. Por ello la configuración de esta nueva senda fiscal en modo alguno puede considerarse una relajación de la política fiscal, sino una adaptación de la misma a una nueva realidad de partida dada por un déficit mucho mayor en 2011 (8,9 por ciento del PIB frente a un 6 por ciento previsto) y a un entorno económico más complejo.
Comienzos de la crisis económica y déficit público
La actual crisis económica y financiera, que comenzó en 2008, y especialmente la falta de un impulso decidido a la consolidación fiscal, han tenido un fuerte impacto en las cuentas públicas españolas. Así, de un superávit para el conjunto de las Administraciones Públicas en 2006 y 2007, se pasó a un déficit registrado del 4,5 por ciento del PIB en 2008, que ajustado del ciclo se situó en el 4,1 por ciento del PIB. Desde entonces, la situación ha seguido deteriorándose de modo que el déficit en 2011 alcanzó el 8,9 por ciento del PIB, que ajustado del ciclo supone un déficit del 7 por ciento del PIB.
El empeoramiento del déficit público, unido a un bajo crecimiento económico y al endurecimiento de las condiciones de acceso a los mercados financieros, que se ha traducido en el aumento de los tipos de interés en los mercados de deuda, ha comportado un constante aumento del stock de deuda pública española con respecto al PIB. Por ello, de un mínimo alcanzado en 2007 del 36,2 por ciento del PIB, la ratio de deuda pública como porcentaje del PIB escaló hasta el 68,5 por ciento a finales de 2011.
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Cuadro 4
Administraciones Públicas
Saldos presupuestarios y stock de deuda (%PIB)
20072008200920102011Saldo público1,9 -4,5 -11,2 -9,3 -8,9 Saldo público cíclicamente ajustado1,6 -4,1 -8,9 -7,0 -7,0 Deuda pública36,2 40,2 53,9 61,2 68,5
En este periodo, los ingresos públicos han caído desde el 41,1 por ciento del PIB hasta el 35,1 por ciento del PIB, mientras que el gasto público ha aumentado desde el 39,2 por ciento del PIB hasta el 44 por ciento del PIB. La caída de seis puntos del PIB de los ingresos públicos ha sido en su mayor parte estructural, si se tiene en cuenta que a medio y largo plazo hay una cierta proporcionalidad entre ingresos públicos y PIB nominal.
Situación cíclica de la economía
La desfavorable evolución cíclica de la economía española se refleja en el gráfico 1, en el que se representa el output gap, que refleja la gran recesión que se inició en 2008, siendo la brecha del producto en 2012 del -4,7 por ciento del PIB potencial.
Gráfico 1
Posición cíclica de la economía (Output Gap)-6-5-4-3-2-1012200520062007200820092010201120122013%
La senda de saldo público, total y por agentes, consignada en el Programa de Estabilidad 2012-2015 y la nueva senda acordada con la Comisión Europea y
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ratificada por el ECOFIN del 10 de julio de 2012, se recogen en los cuadros 5 y 6.
Cuadro 5
Administraciones Públicas
Saldos presupuestarios (% PIB) del Programa de Estabilidad 2012-2015
2011201220132014Administración Central y Seguridad Social-5,2-3,5-2,5-1,9Comunidades Autónomas-3,3-1,5-0,5-0,3Corporaciones Locales-0,4-0,30,00,0TOTAL ADMINISTRACIONES PÚBLICAS-8,9 -5,3 -3,0 -2,2
Cuadro 6
Administraciones Públicas
Saldos presupuestarios (% PIB). Nueva senda
2011201220132014Administración Central y Seguridad Social-5,2-4,5-3,8-2,7Comunidades Autónomas-3,3-1,5-0,7-0,1Corporaciones Locales-0,4-0,30,00,0TOTAL ADMINISTRACIONES PÚBLICAS-8,9 -6,3 -4,5 -2,8
Con esta nueva senda de déficit, y dadas las tasas de crecimiento del PIB potencial y las del PIB observado del escenario macroeconómico, el esfuerzo fiscal a realizar se consigna en el cuadro 7.
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Cuadro 7
Evolución macroeconómica y esfuerzo fiscal
(% PIB, salvo indicación en contrario)
2011201220132014Crecimiento real del PIB (% variación)0,7-1,5-0,51,2Saldo público-8,9-6,3-4,5-2,8Variación del saldo público0,42,61,81,7Crecimiento del PIB potencial (% variación)-0,3-1,3-1,40,0Output gap-4,6-4,7-3,8-2,7Saldo cíclico-2,0-2,0-1,6-1,1Saldo ajustado cíclicamente-7,0-4,3-2,9-1,7Impulso fiscal 0,02,71,41,2Impulso fiscal primario0,53,52,01,1
Como se pone de manifiesto, la nueva senda de ajuste fiscal permite que este sea más gradual y creíble, en un entorno de crisis económica y de fuerte aumento de la carga de intereses de la deuda. La reducción del saldo primario ajustado cíclicamente entre 2011 y 2014 es de 6,6 puntos del PIB. La mayor parte del ajuste se realizará en 2012, mientras que el esfuerzo acumulado en 2013 y 2014 se cifra en 3,1 puntos del PIB.
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III. MEDIDAS DE AJUSTE FISCAL
Para cumplir la nueva senda fiscal establecida, el Gobierno ha diseñado una estrategia basada en una combinación equilibrada de medidas de ingresos y gastos que, a su vez, dan cumplimiento a las Recomendaciones Específicas formuladas por el Consejo Europeo.
Por el lado de los ingresos, se persiguen como principales objetivos la ampliación de las principales bases impositivas, la eliminación de desgravaciones y exenciones y la sustitución parcial de la imposición sobre el trabajo por imposición indirecta. A este respecto, el aumento de la imposición indirecta sobre el consumo reequilibra la composición de la estructura tributaria hacia una figura menos desarrollada en comparación con nuestros socios de la Unión Europea y más neutral frente al crecimiento a largo plazo, máxime cuando se acompaña de una reducción gradual de las cotizaciones a la Seguridad Social a partir de 2013.
Este ha sido también el criterio principal en torno al que se articulan medidas específicas en el ámbito de los beneficios fiscales y en algunas parcelas de gasto. La incidencia la soportan especialmente aquellos gastos más superfluos o con efectos más débiles sobre los incentivos de los agentes económicos. En esta línea hay que situar las bonificaciones a la contratación en las cotizaciones a la Seguridad Social (que han perdido relevancia en el contexto de las nuevas medidas introducidas por la última reforma del mercado de trabajo) o del modelo de prestaciones por desempleo. Las desgravaciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas por vivienda, tras haber tenido un cierto impacto en un año de especial debilidad de la demanda de vivienda, se eliminan también en 2013 en un horizonte de paulatina recuperación de las variables fundamentales de este tipo de gasto.
Desde la perspectiva general de los gastos públicos, además de los criterios específicos en materia de políticas de empleo, la actual coyuntura económica y la necesidad de reducir el déficit público sin menoscabar la prestación de los servicios públicos esenciales, hace necesario mejorar la eficiencia de las Administraciones Públicas en el uso de los recursos públicos, con objeto de contribuir a la consecución del inexcusable objetivo de estabilidad presupuestaria derivado del marco constitucional y de la Unión Europea.
Buena parte de las medidas incluidas en este Plan ya han sido instrumentadas legalmente por el Gobierno en el Real Decreto Ley 20/2012, de 13 julio, mientras que las demás tendrán el oportuno cauce normativo a través tanto de las leyes de Presupuestos Generales del Estado para 2013 y 2014 y otras normas jurídicas adecuadas, como en la normativa específica de las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, donde deberán recogerse las medidas incluidas en sus respectivos planes económico - financieros y de ajuste.
Las medidas del Plan Presupuestario 2013-2014 pueden ser agrupadas en las siguientes categorías:
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1. Medidas tributarias.
2. Medidas de reordenación y racionalización de las Administraciones Públicas.
3. Medidas en materia de Empleo.
4. Medidas de racionalización del sistema de dependencia.
5. Medidas en materia de Seguridad Social.
6. Medidas en materia de infraestructuras y vivienda.
7. Medidas específicas de reducción del gasto en el Estado.
8. Medidas específicas de reducción del gasto en las Administraciones Territoriales.
El cuadro 8 resume el ahorro presupuestario anual de las medidas incluidas en este Plan. En los apartados siguientes se desarrollan las medidas enunciadas y su repercusión presupuestaria.
Cuadro 8
Resumen de medidas adoptadas en el conjunto de las Administraciones Públicas
201220132014Medidas Tributarias4.97515.06915.425Función Pública5.4253.7235.372Empleo1.8885.7465.989Segurid ad Social70-1.040-2.551Dependencia1601.3911.473Medidas específicas del Estado*6003.7006.000Medidas específicas de ajuste de CCAA6.86712.867Reforma Administración Local y planes de ajuste3.5005.500TOTAL13.11838.95650.075*Incluye actuaciones en materia de infraestructuras y vivienda
Este conjunto de medidas debe complementarse con las medidas ya previstas o aprobadas con anterioridad, como las medidas de ajuste incluidas en los Presupuestos Generales del Estado para 2012, las contenidas en los planes de reequilibrio aprobados en mayo de las Comunidades Autónomas, las derivadas de las reformas en los ámbitos de Sanidad y Educación y las medidas específicas de reducción del gasto en las Entidades Locales. El desarrollo de
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estas medidas se describe en la Actualización del Programa de Estabilidad 2012-2015 y en el Programa Nacional de Reformas de 2012.
El ajuste planteado en el cuadro 8 suma un total de 102.149 millones de euros, de los cuales, ya se han incluido en el recientemente aprobado Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, medidas con un impacto equivalente a 65.000 millones de euros.
Como resultado de todo ello, en el último apartado de este documento se incluye el cuadro de cuentas de las Administraciones Públicas previsto para el período 2012-2014.
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1. MEDIDAS TRIBUTARIAS
El importante descenso en la recaudación del Estado registrado en 2011, asociado fundamentalmente a una contracción de la economía española, y la necesidad de garantizar la solvencia de las cuentas públicas y el compromiso de España con la consolidación fiscal han exigido la adopción de importantes medidas de carácter tributario en el último año.
En este sentido, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, y, meses más tarde, el Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit público, incorporaron relevantes medidas en el ordenamiento con incidencia en los principales impuestos de nuestro sistema tributario.
Las principales medidas en el ámbito tributario, son la introducción del gravamen complementario en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y la modificación de la regulación del Impuesto sobre Sociedades, conllevan un aumento considerable de la recaudación prevista para 2012, 2013 y 2014. Esta reforma ha permitido estabilizar la recaudación, según se desprende de los primeros seis meses, de los que ya se dispone de información estadística. La reforma ha permitido gravar la renta de los agentes con superávit en términos de financiación de la cuenta corriente, en función de su capacidad de pago (el gravamen complementario es progresivo, según nivel de renta), y se han introducido señales tributarias para incentivar el desapalancamiento de las empresas (así se ha hecho, por ejemplo, a través de la limitación de la deducibilidad de los gastos financieros).
No obstante, la reciente evolución de los ingresos públicos y el compromiso con los objetivos de estabilidad previstos para España en el período 2012-2014 exigen la adopción de medidas adicionales en el ámbito tributario.
Estas medidas inciden, principalmente, en el Impuesto sobre el Valor Añadido en el Impuesto sobre Sociedades, y en los Impuestos Especiales. El incremento de la recaudación estimada vendrá, fundamentalmente, de la imposición indirecta, permitiendo la aproximación de la estructura recaudatoria a la media de los países de la Unión Europea, a la vez que se da un impulso a un mecanismo de devaluación fiscal, que contribuye a impulsar el ciclo económico y la creación de empleo.
Impuesto sobre el Valor Añadido
En relación al Impuesto sobre el Valor Añadido se recogen varias medidas que suponen una convergencia a la regulación europea en esta materia y que se estima generarán ingresos adicionales en 2012, 2013 y 2014. Así, en primer lugar, a partir de 1 de septiembre de 2012, se procede a la elevación del tipo general del 18% al 21%, mientras que el tipo reducido pasa del 8% al 10%. De este modo, ambos tipos quedan ahora situados en la media comunitaria. Finalmente se mantiene invariable el tipo superreducido del 4%, que afecta a bienes y servicios de primera necesidad, si bien algunos bienes dejen de
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tributar a este tipo. Este cambio impositivo contribuiría de forma significativa a la revisión al alza de las prestaciones no contributivas.
Asimismo, la subida de tipos se ve acompañada con otras medidas adicionales por las que determinados productos y servicios pasan a tributar a un tipo impositivo distinto; tal es el supuesto de ciertos productos y servicios que venían tributando al tipo reducido del 8% y pasan a hacerlo al tipo general del 21%, como es el caso de las flores y plantas ornamentales, los servicios mixtos de hostelería, la entrada a teatros, circos y demás espectáculos y los servicios prestados por artistas personas físicas, los servicios funerarios, los servicios de peluquería, los servicios de televisión digital y la adquisición de obras de arte. Por su parte todas las entregas de viviendas y los arrendamientos de vivienda con opción de compra, que venían tributando al tipo superreducido del 4%, pasan a tributar al tipo reducido del 10%.
El escenario de incremento de la recaudación del IVA coincide, en 2013, con el ejercicio en el que el Estado va a completar la financiación de complementos de mínimos, cumpliendo así con el proceso de separación de fuentes previsto en el Pacto de Toledo. El incremento de recaudación del IVA, cumple, en este sentido, una función social, al coincidir con un incremento del esfuerzo presupuestario para la financiación de la Seguridad Social.
Impuesto sobre Sociedades
Por lo que se refiere al Impuesto sobre Sociedades, las modificaciones normativas mencionadas han permitido incorporar a la legislación fiscal española instrumentos para que, sin elevar los tipos nominales, la recaudación de los impuestos de las grandes empresas aumente, a través de un incremento de los tipos efectivos. Entre estas medidas se establece un nuevo régimen transitorio de pagos fraccionados estableciendo un importe mínimo del 12% del resultado contable. Asimismo, se incrementa el tipo aplicable a las entidades con un volumen de operaciones superior a los 10 millones de euros. Por otra parte, se limita durante 2012, 2013 y 2014 la compensación de bases imponibles negativas para entidades con una cifra de negocios superior a 20 millones de euros.
En segundo lugar, como medida de carácter indefinido, se modifica la limitación a la deducibilidad de gastos financieros, haciéndola extensiva a todas las empresas en general, sin circunscribirse a su pertenencia a un grupo mercantil. Asimismo, se exceptúa la aplicación de la limitación señalada, para aquellos supuestos en que se produce la extinción de una entidad, sin posibilidad de subrogación en otra entidad a efectos de la aplicación futura de los gastos financieros no deducidos. Además, se ha suprimido el beneficio fiscal de la libertad de amortización de activos empresariales excepto para empresas de reducida dimensión y con vinculación a la creación de empleo.
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Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
Una tercera figura tributaria que ha sido reformada por el Real Decreto-ley 20/2012 es el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. En concreto se ha procedido a elevar temporalmente, del 15% al 21%, la retención por rendimientos de actividades profesionales y el ingreso a cuenta por rentas del trabajo derivados de impartir cursos, seminarios o conferencias obtenidos hasta el 31 de diciembre de 2013. Para el ejercicio 2014 y siguientes la retención se efectuaría al 19%. Adicionalmente, se revisará la deducción por adquisición de vivienda habitual a partir del año 2013, eliminándose para nuevas adquisiciones. En relación con las adquisiciones de viviendas producidas antes de esta fecha se suprimirá la compensación fiscal por deducción en adquisición de vivienda habitual aplicable a los contribuyentes que adquirieron su vivienda antes de 20 de enero de 2006.
Impuestos Especiales
Finalmente por lo que se refiere a los impuestos especiales, la reforma tributaria de julio incorpora diversas modificaciones en la imposición sobre las labores del tabaco. Así, en primer lugar, se introduce un tipo mínimo para cigarros y cigarritos, de 32 euros por 1.000 unidades. Por su parte, en el caso de los cigarrillos se eleva su fiscalidad mínima, fijando un tipo único de 119,1 euros por cada 1.000 unidades. Adicionalmente a las anteriores medidas está previsto que en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013, que tendría efectos indefinidos desde enero de 2013 , se incorporen sendas previsiones referidas a los impuestos especiales sobre biocarburantes, gas natural y gas licuado de petróleo. En concreto, el actual tipo 0 sobre biocarburantes se verá modificado al alza de manera equivalente a la imposición que recae sobre los productos a los que se incorporan. Además, se aumenta la fiscalidad que recae sobre el gas natural y gas licuado de petróleo, en coherencia con la Directiva Comunitaria aplicable a estos productos.
Impuesto sobre Bienes Inmuebles
Con efectos en la recaudación de 2012 y 2013 se han aumentado los impuestos de carácter local que recaen sobre la titularidad de bienes inmuebles.
Lucha contra el fraude fiscal
De forma complementaria a las propuestas antes mencionadas, se van a introducir importantes modificaciones legislativas en materia de lucha contra el fraude fiscal. Estas modificaciones deben permitir, por un lado, una mayor recaudación directa de impuestos como consecuencia de las actuaciones de control tributario que esta nueva legislación permitirá en comparación con la situación previa. Por otro lado, el bloque de medidas relacionadas con la lucha contra el fraude fiscal generarán un mayor cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes, ya que en buena medida esas medidas tendrán un carácter preventivo de actuaciones defraudatorias, por lo que al limitarse las posibilidades de fraude fiscal la recaudación en vía voluntaria aumentará.
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En primer lugar, a partir de 2013 y durante 2014 el Código Penal será modificado en la parte referida al delito contra la Hacienda Pública. Esta modificación persigue el agravamiento de las penas que se imponen por delito fiscal en los supuestos de tramas organizadas y en aquellos casos en los que las cuotas defraudadas superen cifras elevadas.
En segundo lugar, se modificará con efectos 2013 y años subsiguientes la regulación de los instrumentos de carácter administrativo que se utilizan para la represión del fraude fiscal. Se trata de un grupo de medidas muy ambiciosas y, en particular, debe destacarse el reforzamiento del embargo de bienes como mecanismo de cobro de las deudas tributarias evitando supuestos de vaciamiento patrimonial. Además, se introducirá a partir de 2013 otra medida que ya ha sido implantada en otros países de la Unión Europea; se trata de la limitación de uso de efectivo como medio de pago a partir de ciertas cuantías con el objetivo de reducir las posibilidades de actuación en la economía sumergida. En este contexto, y como respuesta a los fenómenos de fraude “carrusel” en el pago del Impuesto sobre el Valor Añadido, la legislación se cambia para, en coherencia con las Directivas Comunitarias de IVA, aumentar los supuestos de autorepercusión de las cuotas de IVA (reverse charge).
Por último la nueva legislación exigirá mayores obligaciones de información sobre activos situados en el extranjero con la consecuencia del agravamiento de la sanción administrativa y penal de los contribuyentes que no cumplan con esas obligaciones de información.
Cuadro 9
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Medidas fiscales para el conjunto de las Administraciones Públicas
201220132014IVA2.30010.1349.670Productos del reducido al general190810780Subida tipos Recargo de Equivalencia25100100Vivienda del superreducido al reducido360340Tipo General (del 18 al 21%) incluidos productos de tipos reducidos1.4406.0305.790Tipo Reducido (del 8 al 10%) incluidos productos de tipos reducidos7703.3343.160Efecto inducido en otros impuestos-125-500-500Impuesto sobre Sociedades2.5852.9212.921Pago fraccionado mínimo 12%410Pago fraccionado (tipos+BINs+25% dividendos + deducción de activos)1.625Limitación gastos financieros (extensión)250250250 Revisión fiscalidad de los beneficios dividendos y otros ajustes3002.6712.671Impuestos Especiales-55890890Labores del tabaco: subida impuesto mínimo40120120Labores del tabaco: compensación subida tipos IVA-95-380-380Hidrocarburos 1.1501.150IRPF1451.1241.944Retenciones actividades económicas (del 15 al 21%)330670Supresión paga extra AAPP-185-800Revisión exenciones y deducciones1.2541.944TOTAL4.97515.06915.425Importe s anuales acumulados (Millones de euros)
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2. MEDIDAS DE REORDENACIÓN Y RACIONALIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
El proceso de consolidación fiscal y de sostenibilidad de las cuentas públicas exige de las Administraciones Públicas adoptar medidas de modernización y racionalización de las estructuras administrativas, dirigidas a mejorar la calidad y productividad del empleo público, racionalizar y reducir el gasto de personal e incrementar la eficiencia de su gestión.
El Gobierno ya ha adoptado varias medidas de contención de gastos de personal con efectos en 2012. Así, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, establece como medidas más destacadas las siguientes:
- En el año 2012, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2011. Igualmente, durante el ejercicio 2012 no se podrá realizar aportaciones a planes de pensiones de empleo o contratos de seguro colectivos que incluyan la cobertura de la contingencia de jubilación.
- Congelación de la oferta pública de empleo, con la excepción de las tasa de reposición del 10 por ciento para funcionarios docentes, plazas de hospitales y centros del Sistema Nacional de Salud, Fuerzas Armadas y Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y personal dedicado a la lucha contra el fraude fiscal y laboral.
- Restricciones complementarias a la contratación de personal temporal y al nombramiento de funcionarios interinos y de personal estatutario temporal, en el sentido de prohibir el ingreso del citado empleo temporal y excepcionar exclusivamente el mismo en aquellos sectores, funciones y categorías que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales y siempre que se trate de casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables.
- Se extiende la jornada laboral del sector público estatal a las 37,5 horas semanales como mínimo.
- Amortización de vacantes en el sector público estatal en un número de plazas equivalente, al menos, al de las jubilaciones que se produzcan, salvo en los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales.
- Reducción de las estructuras administrativas del Estado.
La Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 incide en estas mismas medidas, incorporando las medidas retributivas en los términos del Real Decreto Ley 20/2011. Asimismo, mantiene
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la congelación de la oferta pública de empleo, incluyendo en la tasa de reposición del 10 por ciento a la Administración Local respecto de las policías locales y servicios de prevención y extinción de incendios, así como al personal docente investigador de las universidades y organismos públicos de investigación. Finalmente, extiende al sector público autonómico y local la jornada mínima de trabajo de 37,5 horas semanales de promedio en cómputo anual.
El Real Decreto Ley 20/2012 avanza en esta línea de optimización de los recursos humanos, de mejora en la gestión y en la transparencia de la Administración y de incremento de la productividad de los empleados públicos. Las principales medidas incluidas en este Real Decreto Ley son las siguientes:
- Se regula con carácter básico la incompatibilidad de pensiones indemnizatorias, prestaciones compensatorias y percepciones similares que perciben determinados ex altos cargos de carácter básico, con el objeto de que se perciba esta prestación sólo en el supuesto de que el ex alto cargo no realice ninguna otra actividad remunerada pública o privada.
La medida se aplicará a los altos cargos de todas las Administraciones públicas, incluyendo los que prestan sus servicios en el sector público, entendiendo también por tal la actividad desarrollada por los miembros electivos de las Cortes Generales, Asambleas legislativas autonómicas y de las Corporaciones locales, órganos constitucionales, incluidos el Poder Judicial y el Ministerio Fiscal.
- Se suprime durante el año 2012 la paga extraordinaria del mes de diciembre y la paga adicional de complemento específico o pagas adicionales equivalentes del mes de diciembre.
- Reducción a 3 de los días de libre disposición (frente a los 6 hasta ahora vigentes) y supresión de los días adicionales de libre disposición y de vacaciones por antigüedad.
Desde el punto de vista presupuestario, esta medida producirá un efecto de aumento generalizado de la jornada y del tiempo efectivo de trabajo. Este aumento, que se producirá a partir de 2013, hará posible no recurrir a la incorporación de nuevo personal que, de otro modo, resultaría necesario para mantener constantes los niveles de servicio público. De este modo, por una parte, se compensarán las bajas de personal fijo, por jubilaciones u otras causas, sin que sea necesario recurrir a la oferta de empleo público. Por otra parte, se verán limitadas las necesidades adicionales de contratar personal interino y se reducirán las obligaciones de pago de horas extraordinarias.
- En materia de tiempo retribuido para realizar funciones sindicales y de representación, nombramiento de delegados sindicales, dispensas de asistencia al trabajo y demás derechos sindicales, se limitan los
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actualmente existentes a los estrictamente previstos por la normativa laboral, favoreciendo el incremento de los tiempos de trabajo destinados directamente al servicio público.
- Se modifica temporalmente el régimen retributivo del personal incluido en el Régimen General de la Seguridad Social durante la situación de incapacidad temporal, sin perjuicio de que se establece un mandato dirigido a las Administraciones Públicas a adoptar medidas para reducir el absentismo de su personal. Así, cada Administración Pública determinará, respecto del personal a su servicio, los complementos retributivos que en concepto de mejora voluntaria de la acción protectora de la Seguridad Social corresponda en las situaciones de incapacidad temporal. En todo caso, cuando se trate de una incapacidad temporal por contingencias comunes, durante los tres primeros días, tanto para el personal funcionario incluido en el Régimen General de la Seguridad Social como para el personal laboral, el complemento retributivo que con carácter de mejora voluntaria se pueda establecer no podrá superar el cincuenta por ciento de las retribuciones. Asimismo, desde el cuarto día de la situación de incapacidad temporal por contingencias comunes y hasta el vigésimo, ambos inclusive, el complemento retributivo que con carácter de mejora voluntaria se pueda establecer no podrá superar el setenta y cinco por ciento de las retribuciones.
En estos mismos términos se modula la plenitud retributiva de la prestación económica del personal integrado en el Régimen de Funcionarios Civiles del Estado y el personal integrado en el régimen especial de seguridad social de las fuerzas armadas, en caso de incapacidad temporal.
- Se adoptan una serie de medidas de racionalización de los gastos de personal de la Administración General del Estado. En esta línea se crea un Registro de órganos de representación del personal al servicio de la Administración General del Estado y se habilita al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a adoptar medidas dirigidas a garantizar una asignación eficiente de los recursos humanos.
Junto a las medidas del Real Decreto Ley 20/2012, los presupuestos para 2013 y 2014 mantendrán la congelación de la Oferta de Empleo Público.
El cuadro 10 resume el impacto presupuestario estimado derivado de las medidas previstas en el ámbito de la Función Pública.
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Cuadro 10
Medidas reordenación y racionalización de las Administraciones Públicas
201220132014Eliminación de una paga extra (diciembre 2012)5.210Reducción de créditos y permisos sindicales276261Supresión de 3 días de libre disposición (moscosos)534519Supresión de los días de libre disposición adicionales y días adicionales de vacaciones por antigüedad856832Modificación del régimen retributivo del personal al servicio de las AAPP, Defensa y Justicia durante la situación de incapacidad temporal y de la prestación económica en IT 183426414Suspensión de los convenios colectivos personal laboralModificación del régimen de incompatibilidades55Programa de evaluación del rendimientoFacilitar la movilidad de los funcionariosReducción al 50% de la acción social2727Determinación de las unidades electorales en la AGE y creación del registro de órganos de representación del personal al servicio de la AGE61414Congelación de oferta de empleo público1.8003.500TOTAL5.4253.7235.372Importes anuales acumulados (Millones de euros)
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3. MEDIDAS EN MATERIA DE EMPLEO
El RDL 20/2012 contiene una serie de medidas en materia de Empleo que conllevan profundos cambios en el sistema de políticas activas y pasivas de empleo que son coherentes con el proceso de consolidación presupuestaria puesto en marcha por el Gobierno.
Estas medidas resultan imprescindibles para asegurar la viabilidad futura del sistema de protección. Además, el conjunto de medidas contribuye al cumplimiento de las Recomendaciones específicas elaboradas para cada uno de los Estados miembros a partir del análisis de los Programas Nacionales de Reforma y de los Programas de Estabilidad en el marco de coordinación de políticas económicas de la UE (Semestre Europeo).Las principales medidas aprobadas son las siguientes:
- Se suprimen las bonificaciones a la contratación a excepción de las destinadas a la contratación de personas con discapacidad, así como a la contratación, a través de nuevo contrato de apoyo a los emprendedores, de jóvenes, mayores de 45 años parados de larga duración y mujeres.
- Se ajusta el cómputo de rentas asociadas al patrimonio para el acceso a subsidios. A fin de reforzar el principio de equidad y reforzar la coherencia del sistema, se incrementa la imputación de rentas derivada del patrimonio, limitando el acceso al subsidio a aquellos individuos cuya riqueza les permite una cobertura suficiente de sus necesidades.
- Se modifican las condiciones de acceso a la Renta Activa de Inserción exigiendo que se haya agotado la prestación contributiva o el subsidio por desempleo, así como que durante un año no se haya rechazado ninguna oferta de empleo adecuada, ni se haya negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesionales.
- Se racionaliza la prestación por desempleo a partir del séptimo mes, fijando la cuantía de la prestación en el 50% de la base reguladora. Esta medida no afecta a los perceptores antes de la entrada en vigor de la norma afectando sólo a los nuevos beneficiarios y teniendo únicamente tendrá efecto a partir del séptimo mes de cobro de la prestación.
Tampoco afecta a los topes mínimos, que para el caso de los perceptores sin hijos, será 497€/mes, y perceptores con hijos, 665€/mes, ni a los máximos.
- A su vez, se elimina la cobertura por parte del SEPE del 35% de la parte de las contribuciones a la Seguridad Social que corresponde cotizar al beneficiario durante el periodo de desempleo. Es